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时间:2017年3月14日 作者:苏伟
导读:2016年11月4日,中共中央、国务院出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》强调要加快完善产权保护制度,要平等、全面、依法保护产权。使“有恒产者有恒心”。该《意见》全面、系统的将产权保护政策进行了顶层设计。其重要意义在于依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权,增强人民群众财产财富安全感,增强社会信心,增强各类经济主体创业创新动力,维护社会公平正义,保持经济社会持续健康发展和国家长治久安。将此次产权保护问题上升到国家长治久安的高度,可见,中央对其重视程度异常罕见,在顶层设计角度也是下了决心要妥善处理。
2016年11月29日,根据中央文件精神,最高人民法院出台了《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》和《最高人民法院关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》。在这里,笔者重点强调《最高人民法院关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》(以下简称实施意见)。此实施意见的出台,对一些历史形成的产权案件是难得好消息。《实施意见》共六个部分,22条。下面笔者从法律实务角度进行初步解读,与读者朋友共同分享。
一、明确处理产权案件的范围是“改革开放以来作出的涉及重大财产处置的产权纠纷以及民营企业和投资人违法犯罪的生效裁判。”
解读:明确了此次审查清理、甄别的案件范围,即改革开放以来,即1979年至今近四十年时间的此类案件都是审查、甄别对象。并不存在诉讼时效问题,我国法律规定的最长诉讼时效为20年,期间申诉时效也多次修改。如果依照法定诉讼时效,此类案件大部分已无法进入审查范围。但从《实施意见》精神来看,这次清理、甄别案件将不涉及时效问题,只要符合《实施意见》规定的案件范围,都可以向法院申诉,进行审查、甄别。
二、工作重点“注重查清案件事实和焦点问题,厘清相关法律政策问题,摸清案件背景和社会反应,准确适用法律和有关政策规定,作出妥善处理。对重点案件要逐案制定包括立案、再审、执行、善后在内的一揽子工作方案。”
解读:对此类案件,并不仅仅考虑案件事实和法律政策问题,还要充分考虑案件当时发生的背景和社会反应,换句话说,即使事实清楚、适用法律正确,如果当时案件发生时有特殊的社会背景或者社会反响强烈,也是这次审查、甄别的重点案件。同时,要对重点案件制定一揽子工作方案,不仅包括立案到执行,更重要的是还包含善后工作,可以说是为重点案件打造的专属定制方案,工作力度之大实属罕见,这在其他案件处理上是绝无仅有的。
三、工作原则“坚持实事求是、坚持平等保护、坚持依法纠错、坚持纠防结合原则,尊重历史,以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。”
解读:改革开放初期,国家政策允许一部分人先富起来,“不管黑猫白猫,抓住耗子就是好猫”,这在客观上导致一些民营企业家在攫取第一桶金上存在经营不规范的问题,这次从中央层面要求以发展的眼光客观看待这类案件,即处理案件过程中,对民营企业经营过程中不规范的问题可以少考虑甚至不予考虑,这在某种意义上会打消涉案企业家对自身经营不规范问题的疑虑,为案件进入申诉程序扫清思想障碍。
四、甄别纠正工作程序“这里需要强调的是强化程序监督,对产权申诉案件,要加强审级监督,上级法院可以提审和改判的,不宜指令再审和发回重审,强化对下级法院的监督和指导,防止程序空转。同时重视检察监督,依法办理检察机关提起的抗诉和检察建议案件。”
解读:在案件办理程序上提出要求,上级法院直接行使程序监督职能,可提审和改判,在一定程度上缩短了程序上消耗的时间,客观上会加快案件的处理速度,进而减轻当事人的诉累。
五、审慎把握司法政策
笔者认为此部分是《实施意见》的核心部分,对产权申诉的各类比较有代表性的案件在实体处理上进行了细化说明,明确地提出了处理此类案件的指导思想和具体操作方法,非常值得仔细研读。
1、坚决纠正将经济纠纷当作犯罪处理的错误生效裁判;
明确提出了三类案件的法律政策界限:“合同纠纷与合同诈骗、企业正当融资与非法集资、民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产,坚决纠正将经济纠纷当作犯罪处理的错误生效裁判,对于在在生产、经营、融资等活动中且当时法律、行政法规没有明确禁止而以犯罪论处的,或者虽属违法违规但不构成犯罪而以犯罪论处的,均应依法纠正。”
解读:此类民事行为按刑事犯罪处理是比较典型的罪与非罪混淆,挫伤了民事主体合法经营的积极性,给市场带来了严重的错误导向,使经营者失去了社会信心和财富的安全感,应当予以纠正。
2、坚决纠正以刑事执法介入民事纠纷而导致的错案;
“对于以刑事手段迫使当事人作出意思表示,导致生效民事裁判错误的,坚决纠正。对于涉及犯罪的民营企业投资人,在其被限制人身自由期间,要依法保障其行使财产权利等民事权利,因被限制人身自由而严重影响行使民事诉讼权利,被解除人身自由限制后,在人身自由被解除后,如针对民事案件事实提供新证据,符合再审条件的,法院应启动再审。”
解读:此点即针对以刑事手段插手民事纠纷导致的错案,对涉案当事人明确提出了民事层面救济措施。
3、依法妥善处理因产权混同引发的申诉案件;
“在甄别和再审产权案件时,要严格区分个人财产和企业法人财产,对股东、企业经营管理者等自然人违法的案件,要注意审查在处置其个人财产时是否存在随意牵连企业法人财产的问题;对企业违法的案件,在处置企业法人财产时是否存在随意牵连股东、企业经营管理者个人合法财产的问题。要严格区分违法所得和合法财产、涉案人员个人财产和家庭成员财产,要注意审查在处置违法所得时是否存在牵连合法财产和涉案人员家庭成员合法财产的问题,以及是否存在违法处理涉案财物的问题,尤其要注意审查是否侵害了当事人及其近亲属、股东、债权人等相关方的合法权益。对确属因生效裁判错误而损害当事人财产权的,要依法纠正并赔偿当事人损失。”
解读:此要求最大的亮点在于责任自负原则,或者叫做不牵连原则。个人违法的,不能牵连企业财产,也不能牵连家庭成员的财产;企业违法的,不能牵连个人财产和股东财产。处理违法所得也不能牵连合法财产,在违法处理涉案财物的问题上,对确属因生效裁判错误而损害当事人财产权的,要依法纠正并赔偿当事人损失。为此类案件从财产权保护上拨乱反正提供了尚方宝剑。
4、依法妥善处理与政府行为有关的产权申诉案件;
明确指出了两类案件是需要启动再审程序的,“一是因政府换届、领导人员更替而违约毁约侵犯投资主体合法权益的,或者因法定事由(国家利益、公共利益等)改变政府承诺和合同约定,对投资主体受到的财产损失没有依法补偿的;二是对于政府在土地、房屋等财产征收、征用过程中,没有按照补偿范围、形式和标准给予被征收征用者公平合理补偿的错误裁判。”
解读:针对上述两种情况,对政府不诚信行为或因国家、公共利益导致的毁约造成损失没有补偿的,以及因行政行为征收征用土地、房屋没有依规合理补偿的错误裁判行为,人民法院都应当依法审查,启动再审,支持当事人合理诉求。
5、依法妥善处理涉案财产处置申诉案件;
“对于因错误实施保全措施、错误采取执行措施、错误处置执行标的物,致使当事人或利害关系人、案外人等财产权利受到侵害的,应当及时解除或变更强制措施、执行回转、返还财产。执行过程中,对执行标的异议所作裁定不服的,当事人、案外人可以通过执行异议之诉或者审判监督程序等法定途径予以救济;造成损害的,受害人有权依照法律规定申请国家赔偿。”
解读:在处置涉案财产过程中,因保全错误、执行错误、处置错误的,当事人可采取的救济途径有三种,即通过提起执行异议之诉、审判监督程序和申请国家赔偿来解决。
6、依法审理涉及产权保护的国家赔偿案件;
“对于因产权申诉案件引发的国家赔偿,应当认真审查,符合立案条件的应当依法立案,符合赔偿条件的应当依法赔偿。坚持法定赔偿原则,加大赔偿决定执行力度。”
解读:进一步明确了产权申诉案件损失适用于国家赔偿,同时该条款的措辞为“坚持法定赔偿原则”,这意味着赔偿将严格限定在国家赔偿法规定的项目层面,范围不会扩大和延伸,在某种程度上明示了涉案当事人对赔偿漫天要价的行为将不会得到支持!
六、狠抓工作落实
“坚持党的领导,产权保护中的重大事项,要向当地党委报告,由党委统筹协调;建立协调机制,成立专门的工作小组;做好宣传引导,适时向社会公布典型案例;严格执纪问责,对领导干部插手具体案件处理要进行责任追究,同时,进一步完善办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,从源头上有效预防错案冤案的发生。”
解读:为了顺利的开展此项工作,在案件处理流程上从组织领导,工作机制,法制宣传和责任追究层面进行了细化。需要特别指出的是:最高法院成立了涉产权冤错案件甄别纠正工作小组,工作办公室设在审判监督工作部门,成员单位有审判、执行、协调管理、司法改革、综合调研、新闻宣传等多部门参加,负责这项工作的组织领导和统筹协调。为处理此类案件专门成立工作小组,并将办公室归口设置在审监部门,此举非同寻常,看来最高法对抓好此项工作下了很大决心和力气,其重要意义不言而喻。
在文章最后,笔者分析认为,从中央深改组出台《产权保护意见》,在短短不到一个月的时间内,最高法密集出台了“两意见”,可见处理历史形成的产权案件已经上升到国家高度,且相关司法机关已出台配套意见与之相呼应,证明下决心处理产权保护案件在国家高层已达成共识,在机制创新上形成了具体方案,对清理此类案件是一个良好的契机。笔者预计,借此东风,涉及上述产权保护案件将进入集中、大面积清理期,案件申诉高峰将会到来,这对法律实务工作者而言,此类案件无疑将是一个新的业务增长点。
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